ดร.สราวุธ จันทร์สุวรรณ คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
สถานการณ์ปัญหาการจราจรและขนส่งในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลในปัจจุบันได้ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง การรายงานความติดขัดของมหานครทั่วโลก ของ บริษัท ทอมทอม (TomTom) ซึ่งเป็นผู้ผลิตระบบนำทางจีพีเอส (GPS) พบว่ากรุงเทพมหานครเป็นเมืองที่มีความติดขัดสูงเป็นอันดับสองรองมาจากเมืองเม็กซิโกซิตี้ ประเทศเม็กซิโก รายงานยังสรุปว่า สถานการณ์จราจรในกรุงเทพมหานครค่อนข้างสุดโต่งและอาจเลวร้ายขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากชนชั้นกลางของประเทศเติบโตขึ้นและมีกำลังทรัพย์ที่จะซื้อรถยนต์ส่วนบุคคลเพราะเป็นสัญลักษณ์อย่างหนึ่งที่แสดงสถานะทางสังคม (ที่มา: หนังสือพิมพ์ออนไลน์ posttoday.com) ปริมาณรถยนต์สะสมในกรุงเทพมหานครในปี 2558 มีถึง 9 ล้านคัน มีรถยนต์ใหม่เพิ่มขึ้นทุกวันวันละกว่า 1,000 คัน รถจักรยานยนต์ก็เพิ่มใกล้เคียงกันคือวันละ 1,100 คันขณะที่ปริมาณถนนที่มีอยู่เพิ่มขึ้นไม่เพียงพอต่อปริมาณอุปสงค์ของรถยนต์ที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก ข้อมูลด้านการจราจรในปี 2558 ระบุว่ารถยนต์ส่วนบุคคลสามารถทำความเร็วเฉลี่ยได้เพียง 15 กม./ชั่วโมงในช่วงเวลาเร่งด่วนเช้า และ 22 กม./ชั่วโมงในช่วงเร่งด่วนเย็น กรณีที่เกิดปัญหาบนท้องถนนเช่น อุบัติเหตุ น้ำท่วม ความเร็วในการเดินทางก็จะต่ำกว่า 10 กม./ชั่วโมง หากเราลองคำนวณรัศมีการเดินทางจากเขตชานเมืองรอบกรุงเทพมหานครเพื่อเข้ามาทำงานที่ศูนย์กลางเมืองอย่างสีลม หรือ สาทร นั้นพื้นที่อยู่อาศัยที่สามารถเดินทางได้ภายใน 1 ชั่วโมงแสดงในรูปที่ 1 จะเห็นได้ว่ารัศมีครอบคลุมทางทิศเหนือ ถึงช่วงปากเกร็ด นนทบุรี ช่วงบางแค วงแหวนรอบนอกทางตะวันตก ส่วนทางด้านตะวันออกถึงแค่ช่วงถนนพระรามเก้าต้นๆ เท่านั้น และการเดินทางเกือบทุกทิศทางเป็นการเดินทางที่ต้องใช้ทางพิเศษ ใช้รถยนต์ส่วนบุคคลและมีค่าผ่านทางทั้งสิ้น หากเป็นการเดินทางที่ใช้ระบบขนส่งสาธารณะที่จะต้องมีการต่อรถต่อเรือหลายต่อก็จะต้องใช้เวลาในการเดินทางมากกว่า ปัญหาที่เล่ามาทั้งหมดนี้สะท้อนถึงคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนในเขตเมืองหลวงที่นับวันก็จะตกต่ำลงไปเรื่อยๆ
รูปที่ 1 พื้นที่รัศมีการเดินทางจากศูนย์กลาง (สีลม/สาทร) ของกรุงเทพมหานคร
หากมองเส้นทางการพัฒนาการขนส่งของมหานครต่างๆ ทั่วโลกสามารถแบ่งออกเป็น 3 เส้นทางหลัก ดังรูปที่ 2 จะเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครได้เดินมาในเส้นทาง A คือเส้นทางของการเป็นเมืองที่ใช้รถจักรยานยนต์ (Motorcycle cities) และ เมืองที่ใช้รถยนต์ (Car Cities) ซึ่งเป็นเมืองที่ผู้คนใช้รถยนต์ส่วนตัวในการเดินทางสูงและใช้รถขนส่งสาธารณะน้อย ขณะที่มหานครขนาดใหญ่ๆ ทั่วโลกกลับพัฒนาเมืองให้เป็นเมืองแห่งการขนส่งสาธารณะ (Transit Cities) เช่น นครปักกิ่ง (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 3.25 พันล้านเที่ยวต่อปี) กรุงโซล ประเทศเกาหลีใต้ (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 2.6 พันล้านเที่ยวต่อปี) มหานครโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 2.5 พันล้านเที่ยวต่อปี) เมืองเหล่านั้นมุ่งเน้นให้ผู้สัญจรในเมืองหลวงใช้รถขนส่งสาธารณะแทนรถยนต์ส่วนบุคคล โดยแรกเริ่มได้ใช้รถโดยสารประจำทางเป็นหลักแล้วค่อยพัฒนาต่อโดยสร้างระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ขึ้นเพื่อรองรับปริมาณผู้โดยสารได้มากขึ้น เช่น ระบบรถไฟใต้ดิน ระบบรถไฟฟ้า จนสามารถนำคนเข้าออกเมืองจำนวนมากๆได้ อีกทั้งระบบดังกล่าวก็มีความเชื่อมโยงกับการขนส่งรูปแบบอื่น ครอบคลุมพื้นที่อยู่อาศัยชานเมืองและมีค่าใช้จ่ายที่สมเหตุสมผลเพื่อช่วยเพิ่มสัดส่วนของประชาชนที่จะละทิ้งการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลมาเป็นระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ อีกทั้งสร้างระบบ Feeder เช่น ระบบทางจักรยานแ รถบัสขนาดเล็ก รถตู้โดยสาร นำคนจากบ้านหรือที่ทำงานเข้าสู่ระบบขนส่งมวลชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและส่งเสริมให้เกิดการใช้ระบบขนส่งสาธารณะเพิ่มมากขึ้นกว่าที่ควรจะเป็น
ที่มา: The Geography of Transport System แต่งโดย Jean-Paul Rodrigue (2013)
รูปที่ 2 เส้นทางการพัฒนาการเมืองและวิวัฒนาการของระบบขนส่งในเมือง
ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งของกรุงเทพมหานครคือการเป็นเมืองศูนย์กลางเดี่ยว (Monocentric City) บริเวณศูนย์กลางเมืองเป็นแหล่งที่รวบรวมเอาหลายกิจกรรมผนวกเข้าไปอยู่ด้วยกัน เช่น แหล่งงาน ศูนย์กลางการเงิน สถานที่ราชการ โรงเรียน มหาวิทยาลัย ห้างสรรพสินค้า ที่อยู่อาศัยแนวตั้ง เช่น คอนโดมิเนียม รวมอยู่ด้วยกันเป็นจำนวนมากและการเจริญเติบโตและการพัฒนากระจุกตัวอยู่ในศูนย์กลางแห่งนี้มาเป็นเวลายาวนานซึ่งการพัฒนาขยายตัวของที่อยู่อาศัยแนวราบกลับขยายตัวออกไปตามชานเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งตามทิศเหนือและทิศตะวันออกของกรุงเทพมหานครมากขึ้น ความเจริญในลักษณะดังกล่าวทำให้แยกแหล่งงานและแหล่งที่อยู่อาศัย (Work-Life Separation) มากขึ้นเรื่อยๆ การเดินทางเข้าเมืองก็ต้องใช้การเดินทางด้วยรถยนต์ส่วนบุคคลมากขึ้นไปตามลำดับ หากพิจารณารูปที่ 2 จะเห็นลำดับการพัฒนาการของเมืองโดยรูป A เป็นที่เมืองมีจุดศูนย์กลางเพียงจุดเดียวและพื้นที่รอบๆ มีการพัฒนาเพียงเล็กน้อยเมื่อความเจริญของจุดศูนย์กลางเพิ่มมากขึ้นจนทำให้เกิดการขยายจุดศูนย์กลางกลายเป็นพื้นที่ศูนย์กลาง (Central Area) ดังแสดงในรูป B การเดินทางของผู้คนบริเวณชานเมืองก็จะมุ่งหน้าเข้าสู่พื้นที่ศูนย์กลางดังกล่าวผ่านระบบโครงข่ายถนนที่มีอยู่อย่างจำกัด กรุงเทพมหานครนั้นก็มีลักษณะการขยายตัวเป็นรูปแบบดังกล่าว การขยายตัวอีกรูปแบบหนึ่งในรูป C คือการกระจายศูนย์กลางของกิจกรรมไปยังเขตรอบชานเมืองแล้วพัฒนาให้เป็นศูนย์กลางกิจกรรมใหม่ ซึ่งตรงนี้อาจจะเป็นพื้นที่ที่ตั้งอยู่ไม่ไกลจากขอบเขตกรุงเทพมหานครมากนัก ซึ่งจะต้องตั้งเป้าหมายการพัฒนาที่ชัดเจน มีการจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสม มีการใช้ที่ดินแบบหลากหลาย (Mixed Use) และมีการเชื่อมโยงระหว่างศูนย์กลางกิจกรรมใหม่กับศูนย์กลางกิจกรรมเดิมด้วยระบบโครงข่ายถนนและระบบขนส่งมวลชน แต่อย่างไรก็ดี การพัฒนาลักษณะนี้ได้เกิดขึ้นตามครรลองของการเติบโตของเมืองอยู่แล้ว แต่การพัฒนาดังกล่าวล้วนแล้วเกิดจากการพัฒนาโดยภาคประชาชนและภาคเอกชน เป็นหลัก ส่วนการพัฒนาของภาครัฐ เช่นการทำศูนย์กลางราชการ แจ้งวัฒนะ ก็เป็นตัวอย่างหนึ่งของความพยายามกระจายความเจริญสู่เมืองรองด้านเหนือ แต่จะเห็นว่าการจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณดังกล่าวก็เป็นไปด้วยความยากลำบากเนื่องจากเป็นพื้นที่อยู่อาศัยอยู่แล้ว การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเช่นระบบโครงข่ายถนนเพื่อรองรับปริมาณจราจรที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากการพัฒนาศูนย์กลางราชการในพื้นที่ดังกล่าวก็เป็นไปด้วยความยากลำบากมาก
ที่มา: The Geography of Transport System แต่งโดย Jean-Paul Rodrigue (2013)
รูปที่ 3 แนวคิดการพัฒนาเมืองและการกระจายความเจริญไปยังเขตชานเมือง
รูปที่ 4 แสดงให้เห็นถึงวิวัฒนาการของการพัฒนาเมืองและการเดินทางเข้าออกเมืองโดยกรุงเทพมหานครนั้นมีลักษณะการเดินทางเข้าออกศูนย์กลางเดี่ยวดังแสดงในรูป A-2 และมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงเป็น A-3 ในอนาคตมากขึ้น การพัฒนาเมืองแบบสองและสามศูนย์กลางแสดงในรูป B และ C ตามลำดับ จะเห็นได้ว่าวิวัฒนาการดังกล่าวมักจะเกิดเองโดยธรรมชาติเมื่อศูนย์กลางเดิมไม่สามารถขยายตัวหรืออิ่มตัวอย่างมากแล้ว แต่การวิวัฒนาการดังกล่าวจะเป็นไปอย่างเชื่องช้าแต่หากเกิดจากนโยบายของรัฐที่ต้องการพัฒนาก็จะเกิดผลเป็นรูปธรรมที่รวดเร็วกว่า จากรูปพบกว่าการพัฒนาเมืองในลักษณะดังกล่าวจะต้องมีโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมที่ใช้เป็นแกนหลักซึ่งอาจจะเป็นระบบทางหลวงพิเศษ (Motorway) หรือระบบรถไฟด่วนพิเศษ (Express Train) เพื่อทำให้การเชื่อมโยงการเดินทางระหว่างศูนย์กลางเมืองทั้งสองเกิดความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูงที่สุด
รูปที่ 4 วิวัฒนาการของการพัฒนาเมืองแบบศูนย์กลางเดี่ยวและหลายศูนย์กลาง (ที่มา VAN DER KNAAP 2002; SCHWANEN et al. 2004)
แนวคิดในการพัฒนาเมืองแบบหลายศูนย์กลาง (Polycentric Cities) เป็นการพัฒนาศูนย์กลางใหม่ที่อยู่ห่างออกมาจากศูนย์กลางเดิม การพัฒนาศูนย์กลางใหม่นั้นต้องสร้างธีมการพัฒนาของแต่ละที่ให้มีความเด่นชัดและดำเนินการพัฒนาอย่างแน่วแน่และไม่เปลี่ยนแปลงโดยง่ายเพื่อสร้างเมืองที่จะพัฒนาใหม่เป็นเมืองที่มีความได้เปรียบในการแข่งขัน (Competitiveness Advantage) และเกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) ไปพร้อมกัน เช่น มหานครลอนดอน ประเทศอังกฤษ ได้ให้ศูนย์กลางเมืองเดิมเป็นเมืองบูรณาการศูนย์กลางด้านเศรษฐกิจ IT ท่องเที่ยว และวัฒนธรรม ขณะที่ให้เมืองเมืองใหม่อยู่ใกล้กับสนามบินนานาชาติให้เป็นเมืองอุตสาหกรรม มีห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ และมีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ เมืองปูตราจายา (Putrajaya) ประเทศมาเลเซียแสดงในรูปที่ 5 ก็เป็นเมืองใหม่เกิดขึ้นตามแนวคิดของอดีตนายกรัฐมนตรี ดร.มหาเธร์ โมฮัมหมัดที่จะตั้งใจจะให้เป็นเมืองศูนย์กลางการบริหารและการปกครองตั้งอยู่ห่างจากกัวลาลัมเปอร์ไปทางใต้ประมาณ 25 กม. ห่างจากท่าอากาศยานระหว่างประเทศประมาณ 20 กม. มีจัดสัดส่วนการใช้ที่ดินให้เป็นพื้นที่ราชการ ที่อยู่อาศัย พาณิชกรรมและพื้นที่สีเขียว เมืองปูตราจายาเป็นเมืองหนึ่งที่มีการวางแผนด้านนโยบายและแนวทางปฏิบัติที่รัดกุมในการกระจายการใช้พื้นที่ ระบบขนส่ง การใช้ประโยชน์และโครงสร้างพื้นฐาน การอยู่อาศัย เทคโนโลยีสารสนเทศ สวนสาธารณะ และสถานที่พักผ่อนหย่อนใจต่าง ๆ อย่างเหมาะสมและเน้นให้การัฒนาพื้นที่สีเขียวในเมืองเป็นหลัก ส่วนเมืองคู่แฝดของปูตราจายาคือเมืองไซเบอร์จายา (Cyberjaya) ดังแสดงในรูปที่ 6 ที่เน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมด้านมัลติมีเดียและศูนย์กลางการค้นคว้าวิจัย (R &D Centers) มหาวิทยาลัยมัลติมีเดียและสำนักงานใหญ่ด้านปฏิบัติงานของบริษัทนานาชาติที่ต้องการเข้ามาสร้างฐานการผลิตหรือทำการค้าในมาเลเซียจากทั่วโลก แรงดึงดูดการลงทุนของบริษัทข้ามชาติ การพัฒนาเมืองใหม่หลายแห่งก็ตั้งห่างออกจากเมืองหลวงไปมาก เช่น การพัฒนาเมืองเซจง (Sejong) ประเทศเกาหลีใต้ แสดงในรูปที่ 7 โดยพัฒนาศูนย์กลางราชการโดยได้ย้ายกระทรวงและหน่วยงานของรัฐออกไปโดยเมืองเซจงตั้งอยู่ห่างจากกรุงโซลประมาณ 120 กิโลเมตร สามารถใช้รถไฟด่วนพิเศษเพื่อเชื่อมโยงทั้งสองเมืองโดยการเดินทางจะใช้เวลาประมาณ 90 นาที โดยในช่วงแรกได้ย้าย 9 กระทรวงและหน่วยงานราชการระดับชาติ 4 แห่งมาจากโซล เมืองหลวงแห่งใหม่นี้ได้ทำพิธีเปิดอย่างเป็นทางการเมือวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2555 ส่วนหน่วยงานของรัฐบาลอีก 36 แห่ง ได้ย้ายมาที่เมืองเซจงแล้วในปี 2558 จะเห็นได้ว่าตัวอย่างการพัฒนาเมืองหลวงแบบหลายศูนย์กลางได้เกิดขึ้นหลายแห่งในโลก ปัจจัยความสำเร็จของการพัฒนานี้คือการสร้างธีมการพัฒนาที่ชัดเจนเช่น การทำเมืองราชการใหม่ เมือง IT หรือ ไซเบอร์ และมุ่งหน้าดำเนินการเป็นเฟส มีการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและมีเป้าหมายในแต่ละช่วงอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เพื่อทำให้เกิดการเคลื่อนย้ายการเดินทางจากศูนย์กลางเดิมออกมาหรือสร้างแหล่งงานใหม่เพื่อดึงดูดให้หน่วยงานราชการและแรงงานที่มีฝีมือ (Skilled Labor) ให้ย้ายออกสู่เมืองใหม่เพื่อไปทำงานหรือแม้กระทั่งย้ายที่อยู่อาศัย นอกจากนั้น เนื่องจากศูนย์กลางใหม่มักจะตั้งอยู่ห่างจากศูนย์กลางเดิมมากหากระบบโครงสร้างพื้นฐานที่มีไม่เพียงพอหรือไม่มีประสิทธิภาพดีพอก็จะไม่สามารถสร้างแรงดึงดูดในการย้ายแหล่งทำงานและที่อยู่อาศัยได้ การสร้างระบบเชื่อมโยงระหว่างศูนย์กลางให้เป็นแกนหลักก่อนเช่นระบบรถไฟฟ้าแบบด่วนพิเศษ (Express Train) ระหว่างเมืองเดิมกับเมืองใหม่จึงมีความสำคัญเพื่อเพิ่มการเข้าถึง (Accessibility) ทำให้การเดินทางเข้าถึงศูนย์กลางใหม่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ส่วนการเดินทางภายในศูนย์กลางใหม่นั้นควรจะมุ่งเน้นการพัฒนาพื้นที่เป็นแบบโซนนิ่งและมีโซนภายในเมืองที่มุ่งเน้นการเดินทางที่ไม่ใช้รถยนต์ส่วนบุคคลให้ได้มากที่สุด รูปที่ 8 แสดงพื้นที่โซนนิ่งการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลในพื้นที่โดยรอบและการใช้ระบบขนส่งสาธารณะหรือการใช้ระบบจักรยานในพื้นที่ชั้นในทั้งนี้จะทำให้เมืองที่จะพัฒนาขึ้นได้รับการพัฒนาอย่างยั่งยืนต่อไป
ที่มา: http://www.malaysiaheritage.net/tours/003-two-capitals-one-country-tour/
รูปที่ 5 เมืองศูนย์กลางราชการปูตราจายา ประเทศมาเลเซีย
ที่มา: http://www.cyberjayamalaysia.com.my/about/the-story
รูปที่ 6 เมืองไซเบอร์จายา (Cyberjaya) เน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมด้านมัลติมีเดียและศูนย์กลางการค้นคว้าวิจัย ประเทศมาเลเซีย
ที่มา: http://sneijers.tumblr.com/post/26408339134/south-korea-opens-mini-capital-in-sejong-city
รูปที่ 7 เมืองศูนย์กลางราชการเซจอง ประเทศเกาหลี
ที่มา: The Geography of Transport System แต่งโดย Jean-Paul Rodrigue (2013)
รูปที่ 8 การพัฒนาศูนย์กลางใหม่และการจัดพื้นที่การใช้รถยนต์ส่วนบุคคล